Juan Villalba, Jefe de Servicio nivel 26, presta sus servicios en el Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico, en la Oficialía Mayor. Le han informado que tiene que valorar la contratación de la limpieza (exclusivamente la limpieza, que será la única responsabilidad en cuanto a trabajo de la empresa adjudicataria del contrato) de un edificio perteneciente al Ministerio que quieren destinar a Oficinas de los servicios centrales y lleva sin utilizarse cuatro años y necesita una limpieza intensa inicial para hacerlo utilizable. Su superior jerárquico le ha solicitado una memoria-resumen con las principales características del tipo de contrato, calificación jurídica, normativa, etc. al que pueden recurrir. Dispondrá de un presupuesto máximo de 14.500 € (sin incluir el IVA) y una duración de seis meses improrrogables. Dada la naturaleza de la actividad a contratar y el interés en que sea llevado a efecto con calidad y eficacia, el precio no será el único criterio de adjudicación.
CUESTIÓN 1
a) Indique el tipo de contrato que puede
celebrar, normativa, órgano de contratación, clasificación y qué
debe incluir el expediente de contratación de este tipo de
contratos. Al responsable del Sr. Villalba le interesa también
conocer por qué no puede recurrir al tipo de contrato relacionado en
el artículo 15 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del
Sector Público.
Tipo de contrato y normativa
aplicable:
De acuerdo con el artículo 17 de la Ley 9/2017, de
8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), el contrato
a celebrar se calificaría como un contrato de servicios, ya que su
objeto son prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una
actividad (en este caso, servicios de limpieza).
El
contrato de servicios se encuentra regulado en los artículos 308 a
315 de la LCSP. Además, le serán de aplicación las disposiciones
generales contenidas en la LCSP para la preparación, adjudicación,
efectos y extinción de los contratos administrativos (Libros Primero
y Segundo de la LCSP).
Órgano de contratación:
Según
el artículo 61 de la LCSP, la representación de los organismos y
entidades del sector público en materia contractual corresponde a
los órganos de contratación, unipersonales o colegiados. En este
caso, al tratarse de un contrato promovido por un Ministerio, el
órgano de contratación sería el titular del departamento
ministerial correspondiente, salvo que las normas de desconcentración
o el acto de delegación hubiesen establecido otra cosa (artículo
323.1 LCSP).
Clasificación:
Tratándose de un
contrato de servicios cuyo valor estimado es inferior a 35.000 euros,
no será exigible al contratista la clasificación empresarial, de
conformidad con el artículo 77.1.a) de la LCSP.
Expediente
de contratación:
El expediente de contratación deberá
incluir, al menos, los siguientes documentos (artículo 116
LCSP):
a) Motivación de la necesidad del contrato.
b)
Pliegos de cláusulas administrativas particulares y de
prescripciones técnicas.
c) Certificado de existencia de
crédito o documento equivalente.
d) Fiscalización previa de
la intervención, en su caso.
e) Justificación del
procedimiento elegido, de los criterios de adjudicación y de las
condiciones especiales de ejecución.
f) Informe de
insuficiencia de medios en los contratos de servicios.
g) Valor
estimado del contrato con indicación de todos los conceptos que lo
integran.
Imposibilidad de recurrir al contrato del
artículo 15 LCSP:
El artículo 15 de la LCSP regula el
contrato de concesión de servicios, en el que el empresario
gestionará el servicio a su propio riesgo y ventura. Sin embargo, en
este caso, el objeto contractual se limita exclusivamente a
prestaciones de limpieza, sin que se transfiera al contratista el
riesgo operacional. Por tanto, no concurrirían los requisitos
definitorios del contrato de concesión de servicios, debiendo
encuadrarse la prestación en el contrato de servicios del artículo
17 LCSP.
b) En la memoria-resumen previa al
estudio del contrato, ¿qué requisitos y criterios de adjudicación
se podrían incluir, partiendo de la base de que el precio no sería
el único criterio?
Para establecer los criterios de adjudicación de
este contrato de servicios de limpieza, debemos partir de las
siguientes premisas fundamentales:
1. El precio no será
el único factor determinante. Como bien indica el enunciado, dada la
naturaleza de la actividad a contratar y el interés en que sea
llevado a efecto con calidad y eficacia, el precio no puede ser el
criterio exclusivo para seleccionar al contratista. Esto se alinea
con el artículo 145.2 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector
Público (LCSP), que establece que la mejor relación calidad-precio
se evaluará con arreglo a criterios económicos y cualitativos.
2. Los criterios deben estar vinculados al objeto
del contrato. Según el artículo 145.5 LCSP, los criterios
cualitativos que establezca el órgano de contratación para evaluar
la mejor relación calidad-precio podrán incluir aspectos
medioambientales o sociales, vinculados al objeto del contrato.
Teniendo en cuenta estas bases, algunos posibles
criterios de adjudicación a incluir en la memoria-resumen serían:
Calidad técnica de la propuesta : Se valorará la metodología de trabajo, el plan de organización y distribución de tareas, la adecuación de los medios materiales y humanos propuestos, así como cualquier mejora que suponga un valor añadido a la prestación del servicio.
Experiencia y cualificación del personal
adscrito: Dado que se trata de una limpieza intensa de un edificio
sin uso durante 4 años, resultará relevante el 'saber hacer' del
equipo humano. Se puntuará la experiencia en servicios similares, la
formación específica en técnicas de limpieza, la estabilidad de la
plantilla, etc.
Medidas de gestión medioambiental:
En línea con la actividad del Ministerio de Transición Ecológica,
podrían valorarse positivamente aquellas ofertas que propongan el
empleo de productos de limpieza ecológicos, técnicas eficientes en
el uso de agua y energía, gestión de residuos, etc.
Disponibilidad
y tiempo de respuesta: Al efecto de garantizar una rápida actuación
ante incidencias, podría puntuarse el compromiso de tiempo de
respuesta del contratista, la disponibilidad horaria, la cercanía de
sus almacenes o centro logístico, etc.
Oferta económica: Aunque no sea el único
criterio, el precio seguirá teniendo un peso importante. Se
asignaría la máxima puntuación a la oferta más baja, puntuando al
resto de forma proporcional. Sería recomendable establecer umbrales
para evitar bajas temerarias.
La ponderación concreta de cada criterio
deberá decidirla el órgano de contratación en función de las
necesidades específicas del Ministerio, respetando siempre los
principios de contratación pública: igualdad, transparencia y libre
competencia (artículos 1 y 132 LCSP).
Asimismo, en la memoria deberá justificarse
adecuadamente la elección de cada criterio y su forma de valoración,
de manera que los licitadores puedan conocer de antemano cómo se va
a evaluar su oferta (artículo 116.4.c LCSP).
En definitiva, una adecuada combinación de
criterios cualitativos y cuantitativos permitirá seleccionar la
oferta que presente la mejor relación calidad-precio, garantizando
así la eficiencia de los fondos públicos y la satisfacción de las
necesidades del Ministerio.
c) Al Sr. Villalba se le plantea la siguiente cuestión a resolver: ¿la normativa aplicable establece la necesidad de solicitar al menos tres propuestas en este tipo de contrato? ¿Debe seleccionar siempre la de importe más bajo?
Para responder a su cuestión sobre la necesidad de solicitar un número mínimo de ofertas y la obligatoriedad de seleccionar la más económica, debemos acudir a las disposiciones de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP).
En primer lugar, es importante destacar que
la LCSP no establece, con carácter general, un número mínimo de
ofertas a solicitar en los procedimientos de adjudicación. El
legislador ha optado por fijar esta exigencia únicamente en
determinados supuestos, como en el procedimiento restringido
(artículo 162 LCSP) o en la licitación con negociación (artículo
169 LCSP).
No obstante, en el caso que nos ocupa, al
tratarse de un contrato de servicios cuyo valor estimado es inferior
a 15.000 euros (IVA excluido), podría tramitarse como un contrato
menor, de conformidad con el artículo 118 LCSP. En este tipo de
contratos, la ley exige que se justifique que no se está alterando
el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas
generales de contratación, y que el contratista no haya suscrito más
contratos menores que individual o conjuntamente superen la cifra de
15.000 euros.
Asimismo, el artículo 118.3 LCSP dispone
que en el expediente de los contratos menores se justificará que no
se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación
de las reglas generales de contratación, y que el contratista no ha
suscrito más contratos menores que individual o conjuntamente
superen el umbral de 15.000 euros. No obstante, esta limitación no
será de aplicación a los contratos de valor estimado inferior a
5.000 euros que se abonen a través de anticipos de caja fija o
sistemas similares. Estas exigencias legales son garantías para
promover la concurrencia y evitar la fragmentación indebida del
objeto contractual.
En cuanto a la selección de la oferta
económicamente más ventajosa, el artículo 146.1 LCSP establece que
los contratos se adjudicarán utilizando una pluralidad de criterios
de adjudicación basados en el principio de mejor relación
calidad-precio. Es decir, no necesariamente debe elegirse la oferta
más barata, sino aquella que presente la mejor combinación de
aspectos cualitativos y cuantitativos.
En este sentido,
como hemos visto en la respuesta anterior, el órgano de contratación
puede (y debe) establecer criterios de adjudicación que permitan
evaluar la calidad técnica de las ofertas, la experiencia del
personal, las medidas medioambientales propuestas, etc. La
ponderación de estos criterios, junto con el precio, permitirá
seleccionar la oferta que presente la mejor relación
calidad-precio.
No obstante, si el órgano de contratación
decide utilizar un único criterio de adjudicación, éste deberá
ser necesariamente el precio más bajo (artículo 146.1 LCSP). En tal
caso, sí habría que seleccionar la oferta más económica.
En resumen:
1. La LCSP no exige, con carácter general,
solicitar un número mínimo de ofertas. Sin embargo, al tratarse de
un contrato de escaso importe, podría tramitarse como un contrato
menor, en cuyo caso deberán respetarse las limitaciones del artículo
118 LCSP para evitar la fragmentación indebida.
2. No es
obligatorio seleccionar siempre la oferta más barata. El órgano de
contratación debe establecer una pluralidad de criterios que
permitan valorar la mejor relación calidad-precio. Sólo cuando se
utilice un único criterio, éste deberá ser necesariamente el
precio más bajo.
Tras la prestación del servicio, la empresa adjudicataria que lo haya llevado a efecto, ¿tiene obligación de presentar la correspondiente factura a través de FACe? Desarrolle la explicación.
En
respuesta a su pregunta sobre la obligatoriedad de presentar la
factura a través de FACe (Punto General de Entrada de Facturas
Electrónicas de la Administración General del Estado), es preciso
acudir a la normativa que regula esta materia.
La Ley
25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y
creación del registro contable de facturas en el Sector Público,
establece en su artículo 4 que todos los proveedores que hayan
entregado bienes o prestado servicios a la Administración Pública
podrán expedir y remitir factura electrónica. En todo caso, estarán
obligadas al uso de la factura electrónica y a su presentación a
través del punto general de entrada que corresponda (en este caso,
FACe) las entidades siguientes:
a) Sociedades anónimas;
b) Sociedades de responsabilidad limitada;
c) Personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica que carezcan de nacionalidad española;
d) Establecimientos permanentes y sucursales de entidades no residentes en territorio español en los términos que establece la normativa tributaria;
e) Uniones temporales de empresas;
f) Agrupación de interés económico, Agrupación de interés económico europea, Fondo de Pensiones, Fondo de capital riesgo, Fondo de inversiones, Fondo de utilización de activos, Fondo de regularización del mercado hipotecario, Fondo de titulización hipotecaria o Fondo de garantía de inversiones.
Por tanto,
si la empresa adjudicataria del contrato de servicios de limpieza se
encuentra en alguno de estos supuestos, estará obligada a presentar
la factura electrónica a través de FACe.
Además,
el artículo 4.2 de la citada ley dispone que las Administraciones
Públicas podrán excluir reglamentariamente de esta obligación de
facturación electrónica a las facturas cuyo importe sea de hasta
5.000 euros. En este caso, al tratarse de un contrato de 14.500 euros
(sin IVA), superaría este umbral, por lo que no podría acogerse a
esta excepción.
Es
importante tener en cuenta que la presentación de la factura
electrónica a través de FACe no solo es una obligación legal para
determinados proveedores, sino que también agiliza la tramitación
del pago y favorece la transparencia en la contratación pública.
FACe permite a los órganos gestores tener constancia inmediata de
las facturas emitidas por sus proveedores, lo que facilita su
seguimiento y control.
En
definitiva, salvo que el adjudicatario sea una persona física o una
entidad no incluida en el listado del artículo 4 de la Ley 25/2013
(y siempre que el importe de la factura no supere los 5.000 euros),
estará obligado a presentar la factura electrónica a través de
FACe una vez prestado el servicio de limpieza contratado por el
Ministerio.
CUESTIÓN 2
Paralelamente al contrato anterior e independientemente del mismo, el Sr. Villalba debe gestionar, de manera inmediata, la reparación de una infraestructura vital adscrita al Ministerio que se ha visto afectada por una tromba de agua catastrófica y ha quedado inservible, necesitando ser rehabilitada de forma inmediata, ya que ha quedado en un estado que supone un grave peligro para usuarios y resto de ciudadanos.
a) Elabore un resumen con las principales actuaciones a seguir que permite la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público en este tipo de situaciones, así como consecuencias de no cumplir determinados plazos. Indique el tipo de procedimiento aplicable y criterios que permitan su aplicación.
Ante la situación de emergencia que plantea, donde una infraestructura vital adscrita al Ministerio ha quedado gravemente dañada e inservible debido a una tromba de agua catastrófica, generando un grave peligro para usuarios y ciudadanos, es crucial actuar con rapidez y determinación. En estos casos, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) prevé un mecanismo específico para agilizar la contratación: el procedimiento de emergencia.
El
artículo 120 LCSP regula la tramitación de emergencia como un
supuesto excepcional que permite al órgano de contratación ordenar
la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento
producido, satisfacer la necesidad sobrevenida, o contratar
libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los
requisitos formales establecidos en la Ley.
Para poder
aplicar este procedimiento, deben concurrir alguno de los siguientes
criterios (art. 120.1 LCSP):
a) Acontecimientos catastróficos.
b) Situaciones que supongan grave peligro.
c) Necesidades que afecten a la defensa nacional.
En su
caso, la tromba de agua catastrófica y el grave peligro para
usuarios y ciudadanos justificarían plenamente la aplicación del
procedimiento de emergencia.
Una vez
acordada la tramitación de emergencia por el órgano de
contratación, sus principales características y consecuencias son
las siguientes (art. 120.1 LCSP):
1. El órgano de
contratación, sin obligación de tramitar expediente de
contratación, podrá ordenar la ejecución de lo necesario para
remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad
sobrevenida.
2. Si el contrato ha sido celebrado por la
Administración General del Estado, sus Organismos Autónomos,
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social o demás
entidades públicas estatales, se dará cuenta de dichos acuerdos al
Consejo de Ministros en el plazo máximo de treinta días.
3. El plazo de inicio de la ejecución no podrá ser superior a un mes, contado desde la adopción del acuerdo. Si se excede este plazo, la contratación de dichas prestaciones requerirá la tramitación de un procedimiento ordinario.
4. Una vez
ejecutadas las actuaciones objeto de este régimen excepcional, se
observará lo dispuesto en la LCSP sobre cumplimiento de los
contratos, recepción y liquidación de la prestación.
Por
tanto, en su caso, una vez declarada la tramitación de emergencia,
podrá ordenar inmediatamente la ejecución de las obras necesarias
para reparar la infraestructura dañada, sin necesidad de tramitar el
expediente de contratación. Eso sí, deberá darse cuenta al Consejo
de Ministros en un plazo de 30 días y el inicio de la ejecución no
podrá demorarse más de un mes desde el acuerdo de emergencia. De lo
contrario, deberá seguirse un procedimiento ordinario.
Una
vez ejecutadas las obras, se seguirán las normas generales sobre
cumplimiento, recepción y liquidación del contrato.
En
definitiva, el procedimiento de emergencia es una herramienta clave
para situaciones como la que afronta, permitiendo una respuesta ágil
y eficaz para restaurar infraestructuras vitales y garantizar la
seguridad de los ciudadanos. No obstante, dada su excepcionalidad, es
crucial respetar los límites temporales que marca la Ley y, una vez
superada la emergencia, retornar a la tramitación ordinaria.
b) Tras finalizar las actuaciones
excepcionales, ¿cómo se debería seguir procediendo en la
reparación?
Una
vez finalizadas las actuaciones excepcionales ejecutadas bajo el
procedimiento de emergencia, es importante retomar la senda de la
contratación ordinaria para continuar con la reparación de la
infraestructura dañada. Permítame que le explique con más detalle
cómo debería proceder.
Como hemos
visto, el procedimiento de emergencia permite actuar con rapidez ante
acontecimientos catastróficos o situaciones de grave peligro,
ordenando la ejecución inmediata de lo estrictamente necesario para
remediar la situación. Sin embargo, una vez superada la emergencia
inicial, la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP) exige
que se retorne a los cauces normales de contratación.
Podríamos
comparar el procedimiento de emergencia con un "parche"
temporal que nos permite "tapar la vía de agua" en nuestra
infraestructura. Pero una vez controlada la situación crítica, es
necesario acometer una "reparación" más profunda y
sostenible, siguiendo las reglas ordinarias de
contratación.
Entonces, ¿cómo debería proceder? Lo
primero sería evaluar qué actuaciones adicionales son necesarias
para completar la reparación de la infraestructura. Aquí es crucial
distinguir entre:
1. Las obras ya ejecutadas bajo el procedimiento de emergencia: Estas actuaciones ya estarían cubiertas legalmente, por lo que únicamente requerirían seguir las normas sobre cumplimiento, recepción y liquidación del contrato (artículo 120.1.e LCSP).
2. Las obras pendientes de ejecutar: Para estas actuaciones, sería necesario iniciar un nuevo procedimiento de contratación, ya sea abierto, restringido, licitación con negociación, diálogo competitivo o asociación para la innovación, según las circunstancias (artículo 131 LCSP).
Para
elegir el procedimiento más adecuado, deberá atender a factores
como el valor estimado del contrato, su complejidad técnica, la
existencia de posibles soluciones innovadoras en el mercado, etc. A
modo de orientación:
- Si el valor estimado es inferior a 2.000.000 € para obras, podría optar por un procedimiento abierto simplificado (artículo 159 LCSP).
- Si requiere
una cierta colaboración con los licitadores para definir la solución
técnica, podría acudir a la licitación con negociación (artículo
167 LCSP) o al diálogo competitivo (artículo 172 LCSP).
- Si
busca soluciones innovadoras no disponibles en el mercado, la
asociación para la innovación podría ser una opción interesante
(artículo 177 LCSP).
En
cualquier caso, deberá tramitar un nuevo expediente de contratación,
que incluirá documentos como la justificación de la necesidad, el
pliego de cláusulas administrativas particulares, el pliego de
prescripciones técnicas, la aprobación del gasto, etc. (artículo
116 LCSP).
Una
recomendación: dado que la infraestructura ya ha sufrido daños por
una tromba de agua, podría ser interesante incluir en los pliegos
algunos criterios de adjudicación que valoren específicamente la
capacidad de los licitadores para ofrecer soluciones resilientes ante
este tipo de fenómenos meteorológicos adversos. Esto podría ayudar
a prevenir o mitigar daños futuros.
En
resumen, tras las actuaciones de emergencia, es crucial retornar
cuanto antes a la contratación ordinaria para completar la
reparación de la infraestructura. Esto implica iniciar un nuevo
procedimiento (abierto, restringido, con negociación, diálogo
competitivo o asociación para la innovación) y tramitar un
expediente de contratación completo. La elección del procedimiento
dependerá de factores como el valor estimado, la complejidad técnica
o la innovación requerida. Y no olvide aprovechar la oportunidad
para buscar soluciones que mejoren la resiliencia de la
infraestructura ante futuros fenómenos adversos.
c) ¿Podría acudir a una subcontratación por parte del contratista principal o utilizar medios propios de la Administración? ¿Se podría utilizar la forma verbal en la contratación principal?
En relación a la
consulta sobre la posibilidad de acudir a la subcontratación por
parte del contratista principal o utilizar medios propios de la
Administración, así como sobre la posibilidad de utilizar la forma
verbal en la contratación principal, permítame que le proporcione
algunas aclaraciones a la luz de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del Sector Público (LCSP).
Subcontratación
por parte del contratista principal
La subcontratación es
una opción que la LCSP permite al contratista principal, siempre que
se cumplan ciertas condiciones. Como regla general, el artículo
215.1 LCSP establece que el contratista podrá concertar con terceros
la realización parcial de la prestación con sujeción a lo que
dispongan los pliegos, salvo que el contrato o los pliegos dispongan
lo contrario o que por su naturaleza y condiciones se deduzca que
aquél ha de ser ejecutado directamente por el adjudicatario.
Es
decir, a menos que se prohíba expresamente en el contrato o en los
pliegos, o que se desprenda de la naturaleza del contrato que debe
ser ejecutado directamente por el adjudicatario, la subcontratación
es una posibilidad abierta al contratista principal.
Eso sí, la ley
establece ciertas obligaciones para el contratista en caso de
subcontratación, como comunicar anticipadamente y por escrito al
órgano de contratación la intención de subcontratar (artículo
215.2.b LCSP), o acreditar que el subcontratista no está incurso en
prohibición de contratar (artículo 215.2.c LCSP).
Por tanto, en su
caso, si el contratista principal considerase necesario o conveniente
acudir a la subcontratación para completar la reparación de la
infraestructura dañada, podría hacerlo siempre que no se haya
prohibido en el contrato o en los pliegos, y cumpliendo con las
obligaciones de comunicación y acreditación que marca la ley.
Utilización
de medios propios de la Administración
Otra opción a considerar es la utilización de medios propios de la Administración para ejecutar las obras de reparación. La LCSP permite esta posibilidad en su artículo 32, que regula los encargos a medios propios personificados.
Según este
artículo, los poderes adjudicadores podrán organizarse ejecutando
de manera directa prestaciones propias de los contratos de obras,
suministros, servicios, concesión de obras y concesión de
servicios, a cambio de una compensación tarifaria, valiéndose de
otra persona jurídica distinta a ellos, ya sea de derecho público o
de derecho privado, previo encargo a esta, con sujeción a lo
dispuesto en este artículo, siempre y cuando la persona jurídica
que utilicen merezca la calificación jurídica de medio propio
personificado respecto de ellos.
Para que una
entidad pueda ser considerada medio propio personificado, debe
cumplir una serie de requisitos estrictos, como que su capital sea
íntegramente público, que más del 80% de sus actividades se lleven
a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por
el poder adjudicador que hace el encargo, que no exista participación
directa de capital privado en su patrimonio, etc. (artículo 32.2
LCSP).
Por tanto, si el
Ministerio dispone de un medio propio personificado que cumpla estos
requisitos y que tenga capacidad para ejecutar las obras de
reparación, podría optar por encargarle directamente estas tareas,
sin necesidad de acudir a una licitación pública.
Utilización
de la forma verbal en la contratación principal
Por último, en cuanto a la posibilidad de utilizar la forma verbal en la contratación principal, es importante señalar que la LCSP exige, con carácter general, que los contratos se formalicen por escrito (artículo 37.1 LCSP).
No obstante, el
artículo 37.4 LCSP permite que los contratos menores puedan
adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de
obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para
realizar la prestación, siendo necesaria sólo la aprobación del
gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente. En
estos contratos, la forma verbal podría ser admisible, aunque
siempre es recomendable algún tipo de constancia escrita por motivos
de seguridad jurídica y transparencia.
Pero recuerde
que la categoría de contrato menor está reservada para contratos de
obras de valor estimado inferior a 40.000 euros, o de servicios y
suministros de valor inferior a 15.000 euros (artículo 118.1 LCSP).
En su caso, si las obras de reparación pendientes superan estos
umbrales, no podrán considerarse un contrato menor y, por tanto,
deberán formalizarse necesariamente por escrito.
En
conclusión, tanto la subcontratación por parte del contratista
principal como la utilización de medios propios de la Administración
son opciones a considerar para completar la reparación de la
infraestructura dañada, siempre que se cumplan las condiciones y
requisitos que establece la LCSP para cada caso. En cuanto a la forma
verbal, sólo sería admisible para contratos menores, pero dado el
alcance probable de las obras, lo más seguro y recomendable será
formalizar el contrato por escrito.
CUESTIÓN 3
En el despacho contiguo al del Sr. Villalba están elaborando un proyecto de concesión de subvenciones para la realización de proyectos de investigación científica en la Red de Parques Nacionales (dependiente del Organismo Autónomo Parques Nacionales, adscrito al Ministerio) a través de la correspondiente subvención.
a) Al ser un Organismo Autónomo, explique por qué tiene aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, a este proyecto de subvenciones. Indique los principios generales y requisitos previos que deben tener en cuenta en la redacción de las Bases reguladoras de la subvención. La concesión de las subvenciones se realizará por el procedimiento ordinario de concesión establecido en la ley; indique cuál es y su regulación legal.
La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), es de aplicación al proyecto de concesión de subvenciones para la realización de proyectos de investigación científica en la Red de Parques Nacionales que está elaborando el Organismo Autónomo Parques Nacionales (OAPN). También le indicaré los principios generales y requisitos previos que deben tenerse en cuenta al redactar las bases reguladoras de estas subvenciones, así como el procedimiento ordinario de concesión establecido en la ley.
Aplicación
de la Ley General de Subvenciones a los Organismos Autónomos
La LGS es la norma básica que regula el régimen jurídico general de las subvenciones otorgadas por las Administraciones Públicas españolas. Su objetivo es garantizar la gestión eficiente y transparente de los fondos públicos destinados a subvenciones, asegurando los principios de publicidad, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.
Ahora bien, ¿por
qué se aplica esta ley al OAPN? La respuesta la encontramos en el
artículo 3 de la LGS, que delimita su ámbito de aplicación
subjetivo. Según este precepto, la ley se aplica a "las
subvenciones otorgadas por las Administraciones públicas",
entendiendo por tales:
a) La Administración General del Estado.
b) Las entidades que integran la Administración Local.
c) La Administración de las Comunidades Autónomas.
Pero además, el
artículo 2.1 de la LGS define el concepto de subvención de forma
amplia, incluyendo "toda disposición dineraria realizada por
cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta
ley". Por tanto, no sólo las Administraciones territoriales
están sujetas a la LGS, sino también otros entes públicos como los
Organismos Autónomos.
Los Organismos
Autónomos, como es el caso del OAPN, son entidades de derecho
público, con personalidad jurídica propia y autonomía en su
gestión, que desarrollan actividades propias de la Administración
Pública en régimen de descentralización funcional. Están
adscritos a un Ministerio, que se encarga de la dirección
estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su
actividad.
Por tanto, cuando un Organismo Autónomo como
el OAPN concede subvenciones, está realizando una disposición
dineraria en los términos del artículo 2.1 LGS y, en consecuencia,
queda sujeto a las disposiciones de esta ley.
Principios
generales y requisitos previos en las bases reguladoras
Una vez aclarada
la aplicabilidad de la LGS, veamos qué principios y requisitos deben
guiar la redacción de las bases reguladoras de las subvenciones para
proyectos de investigación en la Red de Parques Nacionales.
Los principios
generales que deben respetarse son los enunciados en el artículo 8.3
LGS:
a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.
b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante.
c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
Estos principios
son esenciales para garantizar una gestión equitativa y orientada a
resultados de los fondos públicos. Podríamos decir que son la
"brújula ética" que debe guiar todo el proceso de
concesión de subvenciones.
En cuanto a los
requisitos previos, el artículo 9 LGS establece que, con carácter
previo al otorgamiento de las subvenciones, deberán aprobarse las
normas que establezcan las bases reguladoras de concesión. Estas
bases, que deberán publicarse en el diario oficial correspondiente,
tienen que incluir como mínimo:
a) Definición del objeto de la subvención.
b) Requisitos que deben reunir los beneficiarios para la obtención de la subvención y forma de acreditarlos.
c) Procedimiento de concesión de la subvención.
d) Criterios objetivos de otorgamiento de la subvención y, en su caso, ponderación de los mismos.
e) Cuantía individualizada de la subvención o criterios para su determinación.
f) Órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del procedimiento de concesión y el plazo en que será notificada la resolución.
g) Determinación, en su caso, de los libros y registros contables específicos para garantizar la adecuada justificación de la subvención.
h) Plazo y forma de
justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de la
finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación
de los fondos percibidos.
i) Medidas de garantía que, en su
caso, se considere preciso constituir a favor del órgano concedente,
medios de constitución y procedimiento de cancelación.
j)
Posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta, así
como el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los
beneficiarios.
k) Circunstancias que, como consecuencia de la alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, podrán dar lugar a la modificación de la resolución.
l) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad.
m) Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar.
Como se puede
ver, las bases reguladoras son la "hoja de ruta" de la
subvención. Definen todos los aspectos clave, desde quién puede ser
beneficiario hasta cómo se justifica el uso de los fondos. Su
redacción debe ser muy cuidadosa para evitar lagunas o ambigüedades
que puedan generar problemas en la aplicación.
Procedimiento
ordinario de concesión
Por último, en cuanto
al procedimiento de concesión, la LGS establece como procedimiento
ordinario el de concurrencia competitiva, regulado en el artículo
22.1. Según este precepto, la concesión se realiza mediante la
comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una
prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de
valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la
convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria
dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor
valoración en aplicación de los citados criterios.
Este
procedimiento garantiza la competencia entre los potenciales
beneficiarios y la selección de los mejores proyectos según los
criterios objetivos establecidos. Es una forma de asegurar la
eficiencia en la asignación de los recursos públicos.
Sólo
excepcionalmente, siempre que así se prevea en las bases
reguladoras, podrá acudirse al procedimiento de concesión directa
en los casos previstos en el artículo 22.2 LGS:
a) Las
previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado,
de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, en los
términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de
estas subvenciones.
b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal.
c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.
Pero salvo estos
casos excepcionales, el procedimiento ordinario y más recomendable
es el de concurrencia competitiva, que es el que debería seguir el
OAPN para la concesión de estas subvenciones de investigación.
En resumen, la
LGS es plenamente aplicable a las subvenciones otorgadas por el OAPN
en virtud de su naturaleza de Organismo Autónomo. En la redacción
de las bases reguladoras, deberán respetarse los principios de
publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no
discriminación, así como los requisitos mínimos del artículo 9
LGS. Y como procedimiento ordinario de concesión, deberá seguirse
el de concurrencia competitiva del artículo 22.1 LGS, que garantiza
la selección de los mejores proyectos según criterios objetivos
previamente establecidos.
b) Durante la elaboración del proyecto de subvención, se recibe consulta por medios telefónicos relativa a la viabilidad para su participación en este nuevo proyecto por parte de una empresa que resultó adjudicataria de otra subvención dos años antes. Dicha empresa fue objeto de expediente sancionador por presentar la documentación justificativa fuera del plazo establecido y por no conservar la misma.
Indique y justifique si es posible la participación de la empresa en este nuevo proyecto, teniendo en cuenta las posibles sanciones impuestas.
Se plantea una cuestión interesante sobre la posibilidad de que una empresa que ha sido sancionada en el marco de una subvención anterior pueda participar en un nuevo proyecto de subvenciones. Permítame que le proporcione una respuesta detallada, basada en las disposiciones de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).
Para empezar, es importante tener claro que la LGS establece un régimen de infracciones y sanciones administrativas en materia de subvenciones. Este régimen, regulado en el Título IV de la ley (artículos 52 a 69), tiene por objeto garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los beneficiarios y la correcta utilización de los fondos públicos.
Según la información proporcionada, la empresa en cuestión fue objeto de un expediente sancionador por dos motivos:
1. Presentar la documentación justificativa fuera del plazo establecido.
2. No conservar dicha documentación.
Estas conductas
podrían encajar en algunas de las infracciones tipificadas en la
LGS. Concretamente:
- La presentación fuera de plazo de
la justificación podría considerarse una infracción leve, según
el artículo 56.c) LGS, si el retraso no excede de un mes. Si el
retraso supera este plazo, podría ser una infracción grave, según
el artículo 57.c) LGS.
- La no conservación de la documentación justificativa podría ser una infracción grave, de acuerdo con el artículo 57.e) LGS, que tipifica como tal el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos.
Ahora bien, ¿qué
consecuencias tienen estas infracciones para la empresa de cara a su
participación en el nuevo proyecto de subvenciones? Aquí es donde
entra en juego el artículo 13.2 LGS, que establece las prohibiciones
para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora de
las subvenciones.
Según este artículo, no podrán
obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora las
personas o entidades en quienes concurra alguna de las circunstancias
siguientes:
h) Haber sido
sancionado mediante resolución firme con la pérdida de la
posibilidad de obtener subvenciones conforme a ésta u otras leyes
que así lo establezcan.
i) No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o frente a la Seguridad Social impuestas por las disposiciones vigentes, en la forma que se determine reglamentariamente.
Por tanto, la
clave está en determinar si en el expediente sancionador anterior se
impuso a la empresa, como sanción accesoria, la pérdida de la
posibilidad de obtener subvenciones durante un determinado período.
Esta sanción está prevista en el artículo 59.a) LGS para las
infracciones graves, y en el artículo 60.a) para las muy graves,
pudiendo alcanzar una duración de hasta 5 años.
Si esta sanción se impuso y aún está vigente, la empresa no podrá participar en el nuevo proyecto de subvenciones. Sin embargo, si no se impuso esta sanción específica, o si ya ha transcurrido el período de prohibición, la empresa podría, en principio, participar.
Otra cuestión a comprobar es si la empresa se encuentra al corriente de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social. Si no es así, también estaría prohibida su participación, de acuerdo con el artículo 13.2.i) LGS.
En resumen, la posibilidad de que la empresa participe en el nuevo proyecto de subvenciones dependerá de:
1. Las sanciones específicas que se le impusieron en el expediente sancionador anterior. Si se le prohibió obtener subvenciones durante un período que aún no ha concluido, no podrá participar.
2. Su situación actual respecto a sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social. Si no está al corriente, tampoco podrá participar.
Para verificar estos extremos, lo recomendable sería solicitar a la empresa una declaración responsable de no estar incursa en las prohibiciones del artículo 13.2 LGS, así como certificados de estar al corriente de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.
CUESTIÓN 4
Un compañero de promoción del Sr. Villalba le comenta que, en su actual destino, en la Dirección General de Carreteras (Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible) le ha llegado una reclamación de responsabilidad patrimonial por parte del hijo de un matrimonio que falleció en un accidente de tráfico en mayo 2024, causado por el mal estado de una carretera nacional (cuyo mantenimiento es responsabilidad de la DG Carreteras). Todo ello, constatado en el oportuno atestado de la autoridad pertinente (Guardia Civil) que se encargó de la investigación de las causas del accidente y llegó a esa conclusión (causante: el mal estado de la carretera; el conductor cumplía en su conducción con lo establecido en la Normativa de Circulación vigente en ese momento). No hubo más afectados que los dos fallecidos. Solicitan una cantidad de 161.160,69 €. El compañero le consulta al Sr. Villalba, dada su dilatada experiencia en estos asuntos:
a) Especifique en el informe qué requisitos debe cumplir la reclamación y plazos pertinentes. Recursos posibles contra la resolución.
Se deben abordar los requisitos que debe cumplir la reclamación, los plazos aplicables y los posibles recursos contra la resolución.
Pero antes, para entender mejor el contexto, recordemos que la responsabilidad patrimonial es una institución jurídica que permite a los particulares obtener una indemnización por parte de las Administraciones Públicas cuando sufren un daño en sus bienes o derechos a causa del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Es una garantía constitucional (artículo 106.2 de la Constitución) que se rige por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
En este caso, el mal estado de una carretera nacional, cuyo mantenimiento corresponde a la Dirección General de Carreteras, parece haber sido la causa de un accidente mortal. Esto podría considerarse un funcionamiento anormal del servicio público viario que, de confirmarse, generaría responsabilidad patrimonial de la Administración.
Veamos ahora los aspectos clave de la reclamación:
Requisitos de la reclamación
Según el artículo 67.2 LRJSP, la reclamación de responsabilidad patrimonial debe dirigirse al órgano competente (en este caso, la Dirección General de Carreteras) y debe incluir, al menos:
a) Los daños producidos.
b) La relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño.
c) La evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible.
d) El momento en que el daño efectivamente se produjo.
e) Los documentos o medios de prueba en los que se fundamente la petición.
En este caso,
parece que la reclamación cumple estos requisitos, ya que:
- Especifica los daños (el fallecimiento del matrimonio).
- Establece la relación de causalidad (el mal estado de la carretera, constatado en el atestado de la Guardia Civil).
- Cuantifica la indemnización solicitada (161.160,69 €).
- Indica el momento en que se produjo el daño (mayo de 2024).
- Se fundamenta en un medio de prueba (el atestado de la Guardia Civil).
No obstante,
sería conveniente revisar en detalle la reclamación para asegurarse
de que incluye toda la información y documentación necesaria.
Plazos de la
reclamación
El derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo (artículo 67.1 LRJSP). En este caso, si el accidente ocurrió en mayo de 2024, la reclamación debe presentarse antes de mayo de 2025 para no prescribir.
Una vez
presentada la reclamación, la Administración tiene un plazo de seis
meses para resolver (artículo 91.3 LRJSP). Si transcurre este plazo
sin que se notifique resolución expresa, se puede entender
desestimada la reclamación por silencio administrativo (artículo
91.3 LRJSP), sin perjuicio de la obligación de la Administración de
resolver expresamente (artículo 21.1 LPAC).
Recursos
contra la resolución
Si la resolución expresa de la Administración es desestimatoria, o si se produce el silencio administrativo negativo, el interesado puede interponer un recurso potestativo de reposición ante el mismo órgano que dictó la resolución, en el plazo de un mes desde la notificación o publicación del acto (artículo 124.1 LPAC).
Alternativamente,
puede interponer directamente un recurso contencioso-administrativo
ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo (por
tratarse de un acto de la Administración General del Estado), en el
plazo de dos meses desde la notificación o publicación de la
resolución expresa, o en el plazo de seis meses desde que se
produzca el silencio administrativo (artículo 46.1 LJCA).
Si se interpone
el recurso de reposición y es desestimado, se abre de nuevo la vía
contencioso-administrativa, computándose el plazo de dos meses desde
la notificación de la resolución del recurso de reposición
(artículo 46.1 LJCA).
En resumen, la
reclamación de responsabilidad patrimonial recibida parece cumplir,
a priori, los requisitos del artículo 67.2 LRJSP, aunque sería
recomendable una revisión detallada. Debe resolverse en el plazo de
seis meses, transcurrido el cual sin resolución expresa se entenderá
desestimada por silencio. Contra la resolución expresa o presunta
cabe recurso potestativo de reposición y, en todo caso, recurso
contencioso-administrativo.
b) Indique los dictámenes necesarios que debe adjuntar y elementos para reconocer la responsabilidad, así como la documentación para valorar el importe económico que reclaman los herederos.
En relación con los dictámenes y documentación necesarios para reconocer la responsabilidad y valorar el importe económico reclamado por los herederos.
Dictámenes
necesarios
El artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), establece que "en el caso de las Entidades Locales, cuando el importe de la reclamación sea igual o superior a 50.000 euros o a la cuantía que establezca la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma."
Por su parte, el artículo 22.13 de la citada Ley Orgánica 3/1980 dispone que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los expedientes de "reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen a la Administración del Estado a partir de 6.000 euros o de la cuantía superior que establezcan las leyes."
En nuestro caso, al tratarse de una reclamación dirigida a la Administración General del Estado (Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible) por un importe superior a 6.000 euros (concretamente, 161.160,69 €), será obligatorio solicitar el dictamen del Consejo de Estado antes de resolver el procedimiento.
Este dictamen se solicita una vez instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución (artículo 81.2 LPAC). Es decir, después de haber recabado todos los informes, dictámenes y documentos que hemos mencionado en nuestras anteriores respuestas (informe técnico sobre el estado de la carretera, dictamen médico-forense, informe de reconstrucción del accidente, etc.), y antes de que el órgano instructor eleve al órgano competente para resolver la propuesta de resolución estimatoria o desestimatoria de la reclamación.
El dictamen del
Consejo de Estado no es vinculante para la Administración, pero sí
preceptivo. Esto significa que la Administración está obligada a
solicitarlo, aunque luego puede apartarse de su contenido en la
resolución final, siempre que motive adecuadamente las razones para
hacerlo.
La importancia de este dictamen radica en que
aporta una valoración jurídica externa e independiente sobre la
procedencia o no de la reclamación de responsabilidad patrimonial.
El Consejo de Estado, como supremo órgano consultivo del Gobierno
(artículo 107 CE), tiene una gran autoridad moral y un profundo
conocimiento de la doctrina y la jurisprudencia en esta materia, por
lo que sus dictámenes son muy valorados y respetados, aunque no sean
vinculantes.
Por tanto, podemos decir que el dictamen del
Consejo de Estado es una garantía adicional de legalidad y acierto
en la resolución de estos procedimientos, especialmente cuando se
trata de reclamaciones de elevada cuantía como la que nos ocupa.
Para determinar si concurren los requisitos de la responsabilidad patrimonial, es decir, la existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño, y la ausencia de fuerza mayor (artículo 32.1 LRJSP), será necesario recabar ciertos dictámenes periciales:
1. Informe técnico sobre el estado de la carretera: Este informe, realizado por los servicios técnicos de la Dirección General de Carreteras o por peritos externos, debe analizar en detalle el estado de la vía en el momento del accidente, para determinar si existían deficiencias en su mantenimiento o señalización que puedan considerarse un funcionamiento anormal del servicio público. Debe tener en cuenta las normas técnicas de seguridad vial y los estándares de mantenimiento aplicables.
2. Dictamen médico-forense: Este dictamen, emitido por un médico forense, debe determinar la causa exacta de la muerte de las víctimas y su relación con el accidente. Es importante para establecer el nexo causal entre el funcionamiento del servicio y el daño sufrido.
3. Informe de reconstrucción del accidente: Este informe, realizado por expertos en accidentes de tráfico (ingenieros, peritos de seguros, etc.), debe analizar todos los factores concurrentes en el accidente (estado de la vía, condiciones meteorológicas, conducta del conductor, estado del vehículo, etc.) para determinar la relación de causalidad y descartar la existencia de fuerza mayor o negligencia exclusiva de la víctima.
Estos dictámenes son clave para que el órgano instructor pueda proponer una resolución fundada en derecho, reconociendo o no la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Documentación para valorar el importe económico
Para determinar si la cuantía reclamada por los herederos (161.160,69 €) es adecuada, será necesario que aporten ciertos documentos:
1. Certificados de defunción: Estos documentos, emitidos por el Registro Civil, acreditan el fallecimiento de las víctimas y la fecha en que ocurrió.
2. Libro de familia o certificados de nacimiento: Estos documentos acreditan el parentesco de los reclamantes con las víctimas.
3. Justificantes de gastos funerarios: Las facturas de los servicios funerarios y de enterramiento o incineración pueden incluirse en la indemnización.
4. Informes actuariales sobre la pérdida de ingresos: Si las víctimas eran el sostén económico de la familia, los reclamantes pueden aportar informes actuariales que calculen la pérdida de ingresos futuros que supone su fallecimiento, teniendo en cuenta factores como su edad, profesión, expectativa de vida laboral, etc.
5. Informes
psicológicos sobre el daño moral: Los reclamantes pueden aportar
informes de psicólogos o psiquiatras que acrediten el daño moral
sufrido por la pérdida de sus familiares.
Esta
documentación permitirá al órgano instructor valorar si la cuantía
reclamada es proporcionada al daño sufrido, aplicando los criterios
orientativos establecidos por la jurisprudencia para casos similares
(fallecimiento de familiares en accidentes).
Es importante destacar que, si bien estos documentos pueden ser aportados por los reclamantes, la Administración también puede (y debe) recabarlos de oficio si los considera necesarios para la instrucción del procedimiento (artículo 75 LPAC).
En resumen, para reconocer la responsabilidad patrimonial y valorar el importe de la indemnización, será necesario contar con el Dictamen del Consejo de Estado, los dictámenes técnicos sobre el estado de la carretera, la causa de la muerte y la reconstrucción del accidente, así como con documentación acreditativa del fallecimiento, el parentesco, los gastos funerarios y los daños materiales y morales sufridos por los reclamantes.
c) Ya que el reclamante ha solicitado que se utilice un procedimiento abreviado, indique si es posible, consecuencias y requisitos.
Continuando con nuestro análisis de la reclamación de responsabilidad patrimonial, abordemos ahora la cuestión planteada por el reclamante sobre la posibilidad de tramitar su solicitud por el procedimiento abreviado.
El procedimiento abreviado es una modalidad especial de tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, regulada en el artículo 96.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC). Su finalidad es agilizar la resolución de aquellos casos en los que, por su menor complejidad, no se requiere una instrucción completa del procedimiento.
¿Cuándo puede utilizarse este procedimiento abreviado? La ley establece dos requisitos:
1. Reconocimiento de la responsabilidad: La Administración debe considerar inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
2. Cuantía de la indemnización: El importe de la indemnización debe ser inferior a 6.000 euros.
Vamos a analizar cada uno de estos requisitos en nuestro caso:
En cuanto a la relación de causalidad, aunque el atestado de la Guardia Civil parece apuntar al mal estado de la carretera como causa del accidente, sería precipitado considerar este punto como inequívoco sin haber completado la instrucción. Recordemos que aún deben recabarse informes técnicos sobre el estado de la vía, dictámenes médico-forenses y periciales de reconstrucción del accidente. Sólo después de valorar todas estas pruebas podrá determinarse si la relación de causalidad es inequívoca.
Respecto a la cuantía de la indemnización, los reclamantes solicitan 161.160,69 €, una cantidad muy superior al límite de 6.000 € establecido para el procedimiento abreviado.
Por tanto, a la vista de estos datos, podemos concluir que no se cumplen los requisitos para tramitar esta reclamación por el procedimiento abreviado. La relación de causalidad aún no puede considerarse inequívoca y, sobre todo, la cuantía reclamada excede con mucho el límite legal.
¿Qué consecuencias tiene esto? Principalmente, que la reclamación deberá tramitarse por el procedimiento general, siguiendo todos los trámites que hemos venido explicando en nuestras anteriores respuestas: instrucción completa, solicitud de informes y dictámenes (incluido el preceptivo del Consejo de Estado, dada la cuantía), trámite de audiencia a los interesados, propuesta de resolución y resolución final.
Esto implica, lógicamente, una mayor duración del procedimiento en comparación con el abreviado. Mientras que el procedimiento abreviado debe resolverse en 30 días desde la solicitud (artículo 96.4 LPAC), el general tiene un plazo de resolución de seis meses (artículo 91.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).
Sin embargo,
esta mayor duración no debe verse como un inconveniente, sino como
una garantía. En un caso como el que nos ocupa, con un resultado
trágico (el fallecimiento de dos personas) y una reclamación
económica muy elevada, es esencial que la instrucción sea
exhaustiva y que se agoten todas las posibilidades de prueba antes de
resolver. Sólo así podrá determinarse con rigor si concurren o no
los requisitos de la responsabilidad patrimonial, y sólo así podrá
cuantificarse adecuadamente, en su caso, la indemnización.
En resumen,
aunque el reclamante haya solicitado la tramitación abreviada, esta
no resulta legalmente posible en este caso, al no cumplirse los
requisitos del artículo 96.4 LPAC (relación de causalidad
inequívoca y cuantía inferior a 6.000 €). La reclamación deberá,
por tanto, tramitarse por el procedimiento general, con todas las
garantías de instrucción completa y dictamen del Consejo de Estado
que hemos explicado. Aunque esto suponga una mayor duración, es la
forma de asegurar una resolución fundada en derecho y plenamente
respetuosa con los intereses de todas las partes implicadas.
CUESTIÓN 5
José Martínez, Jefe de sección nivel 20, está adscrito al servicio del Sr. Villalba. Inició su relación en la Administración como personal laboral en 2012 con la categoría cuya denominación actual es 4G Administración. Posteriormente, con fecha 1 de junio de 2022 ha obtenido una plaza de funcionario en el Cuerpo General Administrativo, que es la que desempeña en la actualidad. En agosto de 2024, un ciudadano al que atendió en el ejercicio de sus funciones ha presentado un escrito en el Registro General del Departamento indicando que el Sr. Martínez le atendió de forma manifiestamente incorrecta, indicando la existencia de varios testigos. El superior jerárquico, tras realizar las oportunas averiguaciones, ha constatado que lo comunicado por el ciudadano se ajusta a la realidad de lo acontecido.
a) Califique la falta cometida por el Sr. Martínez, así como las posibles sanciones y si ha prescrito o no la falta. Indique quién es competente para iniciar el expediente y explique el desarrollo del mismo acorde a la calificación de la falta.
Según el artículo 8.c) del Real Decreto 33/1986, la "incorrección con el público, superiores, compañeros o subordinados" es una falta leve. Por tanto, la actuación del Sr. Martínez de atender "de forma manifiestamente incorrecta" a un ciudadano encajaría en este tipo.
Cuando
hablamos de "incorrección" en el trato, nos referimos a
comportamientos como la descortesía, la falta de educación, los
malos modos, etc. Es decir, aquellas conductas que, sin llegar a la
gravedad del insulto o la ofensa, suponen un trato inadecuado hacia
la otra persona.
Por eso,
cuando un funcionario como el Sr. Martínez atiende de forma
manifiestamente incorrecta a un administrado, está incumpliendo ese
deber de atención correcta y respetuosa. Y por eso el Reglamento
disciplinario califica esta conducta como falta leve.
Entonces,
¿qué consecuencias tiene esta calificación? Según el artículo 14
del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el
Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la
Administración del Estado, las sanciones que pueden imponerse por
faltas leves son:
d) Deducción proporcional de retribuciones.
e) Apercibimiento.
La
elección entre una u otra dependerá de la gravedad concreta de la
incorrección, de si es la primera vez que ocurre o hay reincidencia,
del perjuicio causado al ciudadano o a la imagen de la
Administración, etc. En principio, al ser la primera vez, lo más
probable es que se imponga un apercibimiento, que viene a ser como
una amonestación o llamada de atención al funcionario para que
corrija su conducta.
Respecto a
la prescripción, el artículo 19 establece que las faltas leves
prescriben al mes. Por tanto, si la atención incorrecta ocurrió en
agosto de 2024, la Administración tiene hasta septiembre de 2024
para sancionar al Sr. Martínez. Pasado ese plazo, la falta habrá
prescrito y ya no podrá ser castigada.
En cuanto al
órgano competente para iniciar el procedimiento, según el artículo
29 del Reglamento, pueden ser:
- El Subsecretario del Departamento.
- El Director General respecto del personal dependiente de su Dirección General.
- Los Delegados del Gobierno o Gobernadores Civiles respecto de los funcionarios destinados en su ámbito territorial.
En este
caso, al ser el Sr. Martínez Jefe de Sección, lo normal es que sea
su superior jerárquico inmediato (presumiblemente un Jefe de
Servicio o un Subdirector General) quien proponga la iniciación del
expediente, pero la competencia para acordarla será del
Subsecretario, el Director General o el Delegado, según corresponda.
El
desarrollo del procedimiento será más sencillo que en el caso de
faltas graves o muy graves. No será necesario nombrar instructor ni
secretario, ni habrá pliego de cargos ni período de prueba. Bastará
con notificar al Sr. Martínez la iniciación del procedimiento,
darle audiencia para que alegue lo que estime conveniente y dictar
resolución, que deberá ser motivada y notificada al interesado con
indicación de los recursos procedentes contra ella.
No
obstante, aunque el trámite sea más simple, deben respetarse
igualmente las garantías básicas del expedientado, como la
presunción de inocencia, el derecho a ser informado de la acusación,
a formular alegaciones y a utilizar los medios de defensa admitidos
por el ordenamiento jurídico (artículo 35 del Reglamento).
En
resumen, atender de forma manifiestamente incorrecta a un ciudadano
es una falta leve del artículo 8.c) del Reglamento disciplinario,
castigada con apercibimiento o deducción de retribuciones. Prescribe
al mes de su comisión. El procedimiento lo iniciará el
Subsecretario, el Director General o el Delegado/Gobernador, se
tramitará de forma sencilla dando audiencia al interesado y
concluirá con una resolución motivada y recurrible.
b) Indique la normativa aplicable en todo el proceso generado con motivo de la interposición de la sanción.
1. Normativa Principal:
- Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), específicamente el Título VII sobre Régimen Disciplinario (artículos 93 a 98).
- Ley 40/2015,
de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en
particular el Título Preliminar, Capítulo III sobre los principios
de la potestad sancionadora (artículos 25 a 31).
- Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas, especialmente el Título IV sobre
disposiciones del procedimiento administrativo común.
2. Normativa Complementaria:
- Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado. Este reglamento sigue siendo de aplicación en lo que no contradiga al TREBEP, según la Disposición Derogatoria Única del mismo.
3.
Normativa Específica según el ámbito territorial:
- La normativa autonómica correspondiente en materia de función pública, si el funcionario pertenece a una administración autonómica.
- La normativa local específica, si el funcionario pertenece a una administración local.
4. Los principios que rigen el procedimiento sancionador están recogidos en:
- Artículo
94 del TREBEP: principios de legalidad y tipicidad de faltas y
sanciones, irretroactividad, proporcionalidad, culpabilidad y
presunción de inocencia.
- Artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015: principios de la potestad sancionadora.
5. El procedimiento debe garantizar:
- Los derechos del presunto responsable (art. 53 Ley 39/2015).
- El derecho de audiencia (art. 82 Ley 39/2015).
- La separación entre fase instructora y sancionadora (art. 63.1 Ley 39/2015).
- La motivación de la resolución (art. 35 Ley 39/2015).
Es
importante destacar que todo el procedimiento debe respetar las
garantías y derechos constitucionales establecidos en el artículo
24 de la Constitución Española, especialmente en lo referente al
derecho a la defensa y a la presunción de inocencia.
Cualquier vacío legal o aspecto no contemplado en la normativa específica deberá interpretarse conforme a los principios generales del derecho administrativo sancionador y la jurisprudencia aplicable del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional en esta materia.
c) Por último, se está valorando la posibilidad de sancionar al Sr. Martínez con una deducción proporcional de retribuciones, ¿es posible? Razone su respuesta.
Analizando específicamente el Real Decreto 33/1986 respecto a la posibilidad de aplicar una deducción de haberes como sanción.
1. El artículo 14 del RD 33/1986 establece taxativamente las sanciones que pueden imponerse:
a) Separación del servicio.
b) Suspensión de funciones.
c) Traslado con cambio de residencia.
d) (Derogada).
e) Apercibimiento.
En conclusión, NO es posible aplicar una deducción proporcional de retribuciones como sanción disciplinaria, ya que:
- No aparece entre las sanciones expresamente previstas en el artículo 14 del RD 33/1986 para las infracciones leves.
Por tanto, basándonos estrictamente en el Real Decreto 33/1986, no es legalmente viable imponer una deducción proporcional de retribuciones como sanción al Sr. Martínez, debiendo optarse por alguna de las sanciones expresamente contempladas en el artículo 14 del reglamento.